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一、认识权益金制度改革的意义和作用
1.1 更加全面地体现了矿产资源的国家所有者权益
矿产资源属于国家所有，国家通过建立有偿使用制度实现所有者权益。权益金制度改革通过新旧制度的衔接，解决前后出让收益征收不公平问题。如在开采环节征收矿产资源补偿费，在矿业权出让环节征收价款等。建立矿产资源权益金制度进一步丰富和完善了国家所有权的实现方式，将矿业权价款调整为权益金后，其经济内涵既包括原矿业权价款体现的投资收益，也包括原矿产资源补偿费体现的矿产资源所有者权益，而具体体现形式为矿业权出让收益。执行权益金制度后，体现国家权益的有偿使用范围进一步扩大。改革前，只对国家出资探明矿产地收取国家投资收益的探矿权或采矿权价款，对属于企业自行出资勘查探明矿产地的，不收取矿业权价款；对于黄金、有色金属等高风险矿种，采用申请在先方式取得探矿权，出让环节无须有偿处置，主要通过开采环节的矿产资源补偿费体现国家所有者权益。改革后，对于所有国家出让的矿业权，在出让环节征收体现所有者权益的权益金，不再区分国家出资探明或者企业自行探明。值得注意的是，随着征收范围扩大导致一部分企业面临巨大资金压力。
1.2 在出让环节体现所有者权益是重要探索
征收矿产资源权益金作为国际惯例，既能够体现所有者权益，也是政府取得财政收入、调节矿产资源勘查开发活动的重要手段。从国外实践看，权益金是建立在矿业权人对矿产资源进行开采获益后以货币形式向资源所有者缴纳的回报，一般在开采环节收取。《矿产资源权益金制度改革方案》并未对权益金做出明确的定义，仅提出了权益金制度体系包含矿业权出让收益、矿业权占用费、资源税以及矿山环境治理恢复基金四个方面的内容。从实现方式上看，与国外权益金性质相近的是资源税。矿产资源权益金制度改革明确将矿产资源补偿费并入资源税，在开采环节采取“从价计征”的方式按一定税率向企业征收。收取矿业权出让收益主要是作为政府市场化配置资源的手段，弱化了兑现政府前期投资收益的功能，在实际操作中较为普遍的基于探明资源量并按照市场基准价确定交易低价，一定程度上具备了“从量计征”的特点。在矿产资源补偿费明确取消的情况下，矿业权出让收益作为权益金是可以理解的，但理论上矿业权的出让收益不应等同于自然状态下矿产资源的出让收益。实际操作中，矿业权出让多采用市场竞价的方式，容易产生矿业权出让收益属于红利的错觉。因此，在出让环节体现权益缴纳权益金，法律关系与经济关系在这一过程中出现了交叉混淆。
1.3 实施矿业权出让收益基准价制度有助于建立矿产资源的价格形成机制
权益金制度改革通过规范税费关系，推动实现公平交易能够进一步完善矿产资源要素价格的构成体系。建立基准价是矿业权出让收益征管有效手段。建立矿业权出让收益基准价制度有助于指导规范矿业权评估机构的业务行为，维护要素交易市场的公平公正，有效推动政府交易信息公开，进而促进矿业权市场稳定发展，推动资源保护与合理利用。鉴于矿业权出让收益基准价与区域矿产资源要素价格具有很强的相关性，通过对矿产品价格、矿业权出让收益评估价、出让收益成交价等信息的采集、整理、汇总、分析，逐步建立矿产资源价格体系，有助于形成公众参与、政府主导、市场反馈的价格形成机制。
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二、权益金制度改革存在的问题
矿产资源权益金制度改革在维护国家矿产资源权益，完善税费制度以及推进矿业权竞争性出让，营造公平竞争的市场环境等方面起到了积极作用，但客观上也存在一些问题和矛盾。矛盾主要集中在矿业权出让收益征收管理相关规定不够细化,理解上存在争议。基层普遍认为在推进改革的过程中，一些做法未考虑矿产资源的勘查风险，忽视了矿业权人投资权益，降低了企业开展风险勘查的投资意愿。同时，短期内增加了矿山企业的经营成本，会对矿业及其相关产业造成冲击。
2.1 客观上增加了矿山企业的生产经营成本
矿山建设前期投入大，盈利周期长。矿业权出让收益一般基于资源量和储量一次性计算计缴金额，往往需要企业在办理矿业权前一次性缴纳，或者在短时间内分期缴纳，给企业带来了巨大的资金压力，增加了后期的生产经营成本。某煤业集团对于新增的资源量需缴纳矿业权出让收益约为200亿元。按产量4 000万t/a，开采30 a计算，每年摊销6.6亿元，每生产1 t煤炭增加成本16.7元，减少利润4.68亿元。西部某矿业公司部分处于盈亏平衡状态的矿业项目，如按现行要求缴纳矿业权出让金，项目将处于亏损状态。
2.2 对探矿权征收出让收益缺乏现实依据
矿产资源权益金制度改革实施以来矿山企业、地勘单位反映很大，其中对探矿权征收出让收益的做法被认为是“没有充分考虑地质找矿工作的特殊性”，对国内的风险勘查市场产生了较大影响。探矿权主要是发现和认识矿产资源的机会性权利，企业据此进行前提投资，开展勘查活动以论证有没有矿、有多少矿，这一过程中未动用矿产资源，更不会产生收益。对探矿权征收出让收益，尤其是空白区的探矿权，在矿产资源赋存条件以及资源量和储量未知的情况下，作为物权进行交易，其结果是造成矿业权市场混乱。同时，目前的制度设计缺乏维护风险勘查投资人自享收益的制度设计。
2.3 重复体现矿产资源的国家所有者权益
我国矿产资源税费制度是以马克思地租理论为基础逐步建立起来的，由于矿产资源税与费之间的功能界定不清，导致税费制度并未真正发挥其应有功能，2016年资源税改革，将矿产资源补偿费并入资源税。在实际操作中，资源税税率按照改革前后税费平移原则，已统筹考虑矿产资源补偿费征收金额。平移后资源税收入显著提升，从实际征收情况看，改革后的2017年和2018年，资源税收入分别为1.353亿元和1.630亿元，同比增长42.3%和20.5%。从实际征收效果看，资源税的实质经济内涵已经包括了国家所有者权益。因此，部分企业认为，按照资源量和储量征收矿业权出让收益和“税费平移”后资源税均体现了矿产资源的国家所有者权益，实质上存在功能交叉，“权益金”重复收取的问题。
2.4 缺乏统一的矿业权市场基准价制定标准
到目前为止，全国大部分省份制定并出台了矿业权出让收益市场基准价，但基准价制定过程中存在不平衡、不充分、不统一等问题。通过对比分析，各地区对同一类资源的定价方式和基准价差异较大。以煤炭为例，云南、河北等省份的煤炭矿业权出让收益市场基准价为3～4元/t；湖南、青海等省份基准价多大于10元/t；宁夏的优质煤“太西煤”基准价达到了22元/t。各地区同一类矿产资源的基准价存在较大差异，客观上反映了资源的品质差异、开发利用成本、资源稀缺程度以及市场供需关系。同时，也反映出各省份对矿业权市场基准价的类别划分、定义内涵、计征对象等认识不统一，造成基准价制定原则、影响因子以及指标选取存在差异，核定标准差异较大。
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三、建 议
3.1 从理论上明确资源税的属性
我国资源税费制度经历了一个从无到有的过程，并形成税费并存的局面，实现了资源的有偿使用，促进了资源利用效率的提高和生态环境的保护。我国现行资源税主要是向矿产资源征收，包括原油、煤炭、天然气、盐、金属矿、非金属矿等，土地资源所涉税种没有纳入资源税体系，水资源税尚在试点阶段，森林资源等均未设相应税种。按照国际通行做法，权益金是矿业权人使用矿产资源所缴纳的收入，按矿石采掘量或生产量计价，并在采掘和销售后支付。资源税是在收取权益金的基础上做出的调整，属于辅助性的调节税。基于马克思地租理论进行分析，资源税属于级差地租，资源补偿费属于绝对地租。随着资源税改革的深入推进，矿产资源补偿费并入资源税的做法使我国资源税的概念更加不清晰。鉴于有效的开采税费设计比矿业权竞争性出让收益在反映矿产品市场、企业生产成本、市场需求变化等方面更有效率。建议按照马克思地租理论明确资源税的属性，根据《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)的要求，按照“规范公平、调控合理”的设立目标，重新定义资源税的功能，更好发挥其在调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护方面的作用。
3.2 调整矿业权出让收益的征收方式
改革未将矿业权出让收益定义为“权益金”，仅是赋予了“体现国家所有者权益”的功能。鉴于矿业权出让收益的在征收方式上受到广泛的诟病和质疑，建议采矿权出让收益更多采取收益率的方式，在矿产资源开采环节征收。收益基准率的确定必须加强与资源税税率的联动，综合考虑企业的“税、金”负担，进行适时调整。国外普遍建立了“边际有效税率”的概念，前提是企业利润维持在合理范围。以南非采矿业为例，通过分析采矿业对国内生产总值贡献率为8.8%和权益金改革对采矿行业盈利能力影响度分析，从而提出最优权益金率为2%～5%。对于探矿权的出让收益，建议进按照勘查风险的高低设计“出让基准价”。对处于较低勘查阶段的探矿权应以国家出资勘查金额作为底价，而不是经过简单评估计算的资源量或储量；对属于国家战略性矿产，且勘查程度低的高风险矿种，从鼓励社会投资勘查的角度，可以考虑实施“零底价”出让。
3.3 组织开展矿产资源权益金制度改革实施效果评估
矿产资源权益金制度改革实施已经三年有余，需要正视改革过程中存在的问题，并适时做出政策性调整。建议开展矿产资源权益金制度改革实施效果评估，目的是客观反映、系统梳理改革中存在的矛盾问题，特别关注新旧制度衔接过程中出现的企业负担加重、侵害投资者权益、风险勘查投资下降等问题。同时，为了增强制度的可操作性，切实减轻企业负担，维护矿业权人合法权益，建议逐步完善权益金征收额度动态调整机制。国外在权益金的征收上，更多的将“从价计征”调整为“从利计征”。如2018年，澳大利亚北方领土地区计划提高权益金，改变过去仅按利润的20%计征的方式，而改为采用选择从价和按利润计征中的较高者的方式。建立“权益金率”的概念，实现“权益金率”与矿产品价格和矿业企业经济效益挂钩。在统筹考虑矿山企业总体税赋水平的基础上，3～5年根据矿产资源禀赋、生产技术水平、经济发展状况、矿产品价格等因素，对资源税的缴纳额度进行评估调整。（中国矿业杂志冯聪）
